关于统筹推进农村“三变”改革试点工作的几点建议

（编者按：2017年，资源变资产、资金变股金、农民变股东“三变”改革被纳入中央一号文件，是对贵州农村“三变”改革试验的肯定，也为进一步做好这项改革指明了方向，鼓舞了信心！本文是2016年下半年经深入调研所形成的意见建议，对如何进一步统筹推进这项改革试点工作值得参考借鉴。）

党的十八届三中全会指出：“要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利”。《中共中央国务院关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》要求，“推进农村集体产权制度改革，探索农村集体所有制有效实现形式，创新农村集体经济运行机制”“开展赋予农民对集体资产股份权能改革试点”。

一、贵州“三变”改革试点工作基本情况

2014年以来，贵州省围绕协调推进“四个全面”战略布局，按照中央关于“三农”工作的部署要求，在中共省委、省政府的坚强领导下，积极探索“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的农村“三变”改革试验，取得明显成效。以起始地六盘水为例。2015年12月，该市“三变”改革共吸引30多万亩集体土地入股到企业、合作社、家庭农场等农业经营主体；整合各类资金40多亿元，发展农民股东50多万人，占农村人口的20%以上；带动贫困人口脱贫近5万人，占入股贫困户总数近30%，农民人均可支配收入从2013年的6015元提高到2015年的7522元，547个集体经济“空壳村”已全面消除。

如今，这项改革正成为贵州推进农村综合改革的有力抓手，截止去年下半年，全省已经有21个县（市、区、特区）、193个乡（镇）如火如荼地拉开了试点序幕，涉及农村人口3百多万人。

二、存在主要困难和问题

随着“三变”改革试点深入发展，一些深层次难点和问题逐步凸现，一定程度上制约这项工作稳步推进。

一是对“三变”改革认识不到位。“三变”改革以来，虽经多次广泛宣传和集中培训，今年初中共省委、省政府还出台了有关工作方案，但对“三变”改革思想不统一、认识不到位还不同程度存在，个别试点乡镇还缺乏改革敏锐，一些经营主体合作意识还有待加强。

二是法律法规纷繁约束。“三变”改革事关物权法、农村土地承包法、公司法、农民专业合作社法等多项法律法规，纷繁复杂，稍不注意极易出现矛盾纠纷、农民和企业权益难以界定等问题，事及农村资源权属抵押、流转等存在无效法律风险。

三是政策配套跟进滞后。“三变”改革涉及的金融、股权交易、农业保险等政策亟待健全配套。当下难以齐聚整合国家各级财政对农村众多且分散的各类扶持发展资金、参与“资金变股金”改革尤为凸显。

四是农民参与积极性不高。由于农业是“靠天吃饭”的高风险产业，“农民变股东”后，除继续面临自然风险和市场风险双重压力外，还要受“失地”权益保障，以及耕地资源“非农化”短期内难以恢复等顾虑，掣肘了农民的参与积极性。

三、统筹推进农村“三变”改革试点工作的几点建议

虽然“三变”改革在试点进程中，遇到前述诸多困难和问题，但通过调研发现，由于“三变”紧紧围绕深化农村综合改革，创新农业生产经营机制，增强农村集体经济实力，拓宽农民增收致富路径，凡是“三变”搞得好的地方，都是村庄面貌好、产业发展快、农民收入高的地方。我们认为，“三变”是一次深度探索性改革，不仅是农村改革的一个“牛鼻子”，是农业供给侧结构性改革的一个突破口，关键还在于其激发了“三农”可持续发展的内生动力，对加快推进脱贫攻坚、解放农村生产力、带动全域发展、巩固党执政基础意义重大且深远！

去年下半年，习近平总书记在中央扶贫开发工作会议上指出：“要通过改革创新，让贫困地区的土地、劳动力、资产、自然风光等要素活起来，让资源变资产、资金变股金、农民变股东，让绿水青山变金山银山，带动贫困群众增收”。为做好农村“三变”改革试点工作进一步指明了方向、坚定了信心！为此，我们恳请党和国家高度重视贵州农村“三变”改革试点工作，高瞻远瞩，开拓创新，尽快从法律、政策等诸方面多措并举，统筹推进农村“三变”改革试点工作，确保贵州完成“到2018年底探索形成可复制、可推广的改革成果，为全省深化农村改革提供支撑”既定试点目标，助力贵州早日与全国同步全面建成小康社会。主要建议如下：

一、深化认识，战略统筹

一是从国家顶层角度，进一步总结贵州推行“三变”改革试点的做法和经验，深化对“三变”改革功能、作用、重要性的认识，形成“‘三变’改革是加快和推进解决‘三农’问题的新思路、新举措”的全新理念，凡有利于解决“三农”问题、推动“三农”健康发展的好做法都应予积极倡导运用。二是立足“三变”改革试点重要功效，建议将“三变”改革上升为探索解决“三农”问题、决战脱贫攻坚的一项重要国策和战略措施，作为国家西部扶贫开发战略先予统筹安排，做到早部署、促落实。三是建议国务院有关部门牵头设立“三变”改革机构，出台相关指导试点意见，编制中长期试点规划纲要，统筹谋策，明确贵州为“三变”改革试点省，授权凡有利于推动农村发展的如“农村集体土地入市”，农村股份合作还权赋能等各项农改政策，都可用于“三变”改革试点地方，统领稳步推动农村“三变”改革由“盆景”向“风景”转变。四是建议国务院有关部门牵头，邀请国内外农业专家、学者、企业家等热心人士，定期举办“三变”改革论坛，让“三变”经“试点-研讨-实践”论证中完善发展，不断推动“三农”顽症得以根治解决。

二、研究探索，法律突破

一是认真梳理研究涉及“三变”改革试点的法律法规，对与“三变”改革存在冲突且不利推动“三变”改革试点的，适当调整或修订，如修改《物权法》和《担保法》有关“两权”抵押的内容，为“三变”改革抵押融资提供法律依据；或在试点区域，适当允许放开、先予授权变通执行。二是鉴于“三变”改革涉及法律法规纷繁复杂，建议以明晰农村资产资源权属为出发点，以赋予农民对集体资产更多权能为着眼点，创新选点试行制定《“三变”改革法》及其有关条例，明确界定农村资产资源确权、转让、股权收益占比等事项，以便实际具体操作。三是考虑到绿色发展与生态文明建设需要，尝试制订涉及“三变”保护农村资产资源的地方法律法规，如“三变”改革之耕地保护法、农村环境资源保护法等，确保农村绿水青山可持续发展。

三、多管齐下，规范运作

一是政策扶持。适应“三变”改革试点需要，以“政府引导、社会参与、农民主体”为运作准则，建立完善相关财政、金融、土地、股权交易、人力资本、保险等多方面全方位配套政策。如：（1）单列“三变”改革专项资金列入国家财政预算；或制定对各级财政给予农村各类扶持发展资金进行按比例归拢整合办法，统一委托各级“三变”改革机构按需专款专用。（2）出台鼓励社会各块力量热忱参与“三变”改革政策，对企业或社会爱心人士作为获取有关信贷、政策优惠待遇的加分条件，对各级国家工作人员作为基层锻炼必备、党政干部提拔任用优先要件。二是创新投融资机制制度。如建立以政府为主，公益基金、社会各界按一定比例出资参与投入机制，聚力“同心”支持“三变”改革试点。三是搭建产权、股权交易平台，让“三变”改革涉及的土地、林地、宅基地等资源权属股权得以公开有序转让。四是运筹帷幄，逐步摸索“三变”改革试点涉及市场领域政府力量渐次淡化退出机制。

四、未雨绸缪，风险防控

一是明确产业布局为试点首要谋划。一方面，要根据试点地方资源优势，做好产业发展规划、构建产业带，编制好重大产业项目、建立项目库。另一方面，要充分借用大数据等新型资源，尽快建设相关基础设施、配备专业人才，积极服务于“三变”改革，既做大做强传统农业，着重特色农业，又积极推动“农文旅娱饮一体化”发展，实现多方共赢。二是科学选定承接经营主体。（1）严格市场经营主体进退机制。（2）采取多种扶持手段着力优先培育壮大本土农民专业合作社、村集体经济组织、农村产业大户、家庭农场等新型经营主体；积极招商引资引导实力强、信誉好的龙头企业参与“三变”改革。三是多方探索农民权益保障长效机制。（1）设立特色产业和“两权”抵押试点风险准备金，加快农业风险预警机制和信用担保机制建设。（2）扩大农业特色产品保险覆盖范围。（3）定期组织经营主体和农户学习培训掌握有关政策、专业知识和技能，正确认知市场风险和机遇，了解合作双方权利和义务并依法维护正当权益，不断适应且胜任“农民变股东”、职业农民新角色。

五、经验互融，纵深试点

一是立足精准扶贫、精准脱贫战略，倡导试点地方积极借鉴国外发展农业成功经验，及时认真总结如“秀水五股”等省内外不断涌现的先进做法，允许结合试点实情，“拿来主义”融和互通，优势互补，多方探索“三变+N”典型样板，促进贫困地区大扶贫大发展。二是重点针对贵州农村不同地貌地势、不同资源不同特色，牵线搭桥发达省（区、市），选点“三变”改革帮扶合作先行先试，助推贵州到2018年形成可复制、可推广的改革成果提供更加客观有效的重要依据。三是密切区域合作。在涉及贵州的武陵山、乌蒙山、滇桂黔石漠化3个连片特困地区，与其它涉及省份共商合作开展“三变”改革试点，为连片特困地区打赢脱贫攻坚战积极创建示范。

六、加强宣传，扩大影响

一是借助电视、电台、网络、报刊等多种媒介，特别是在新华社、人民日报、中央电视台等主流媒体，加大对“三变”改革重要意义、经验做法、典型事例、进展成效的宣传，争取各级各界对“三变”改革的认知和支持；二是采用农户喜闻乐见的如地方戏曲、民谣、小品等多种方式方法，在农村普及宣讲“三变”改革试点相关政策知识，引导农民知晓“三变”优势、参与“三变”投资、共享“三变”红利。三是定期及时对“三变”改革试点中涌现的科技人才、乡土人才、致富能手、农民企业家等进行评比奖励宣传，并对其中为“三农”发展作出重大贡献的先进模范人物进行全国性的激励表彰，不断扩大宣传“三变”改革影响力。

            主要执笔人：梁迎春（民建贵州省委调研处主任科员）

                            朱  寰（民建会员、六盘水市政府法制办干部）